加快专项债发行使用力促有效投资

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国务院常务会议确认-

加快发行和使用特种债券，促进有效投资

加快地方政府专项债券的发行和使用，明年提前发行新的专项债券额度等措施，有利于加快专项债券的使用和有效性，促进地方政府优化项目进度，进一步扩大有效投资。专项债务可用于进一步扩大项目资金规模，这意味着更多的基础设施和民生项目可由专项债务支持-

9月4日，国务院常务会议部署了明确的政策，加大了做好“六个稳定”工作的力度，确定了加快地方政府特殊债券发行和使用的措施，明确了明年提前发行的部分新配额，扩大了使用范围。

地方政府特别债券作为一种重要的反周期调整政策工具，其发行和使用备受关注。专家认为，在下一阶段，新政策将促进特殊债务在推动有效投资、支持短期扩大内需、促进经济持续健康发展方面发挥更好的作用。

流通占全年配额的90%以上

国务院常务会议强调，要把重点放在弥补不足、造福民生、增强后劲、进一步扩大有效投资上。今年限额内的地方政府专项债券要在9月底前发行，10月底前分配到项目，督促各地尽快形成实物工作量。

今年以来，根据积极的财政政策，各地加快了地方政府债券的发行和使用。据财政部最新统计，截至8月底，各地已发行地方政府债券39，626亿元，其中新增28，950亿元，占全年新增债券发行额度的94.8%(普通债券为98.4%，特殊债券为93.3%)。“可以说，新债发行已逐步结束，为9月底完成年度计划发行任务奠定了基础。”中国财政科学院金融研究中心主任赵全厚说。

上海财经大学公共政策与治理研究所副所长郑春荣表示:“债券管理措施得当，债券发行稳定有序，市场交易日益活跃，有力支持了基础设施项目建设和经济平稳增长。”

中国地方政府债券包括普通债券和特殊债券。前者为无收入的公益事业借入一般债务，后者为有一定收入的公益事业借入特殊债务。在这两种债券中，特种债券是主要力量。今年，新的地方政府债务限额为3.08万亿元，其中特别债券为2.15万亿元。

“地方政府特别债券已成为刺激基础设施项目投资的重要资金来源。各级财政部门积极探索重点领域融资需求，发行专项债券，项目投资领域不断扩大。”郑春荣说道。

为了应对经济增长的下行压力，积极的财政政策一直受到高度重视。7月30日，中央政治局强调:“要加强财政政策，提高效率，继续实行减税、减费政策。”8月31日，国务院金融稳定发展委员会召开会议，指出要加强宏观经济政策的反周期调整，实施积极的财政政策，更好地把财政政策与货币金融政策结合起来。

评级机构中国程心国际认为，在稳增长仍面临压力、反周期调整需要加强的背景下，地方政府新增专项债务是实施积极财政政策、“稳增长”、“稳投资”的重要抓手，有必要继续支持专项债务发行相关工作。

提前释放配额有助于更快地释放配额

“随着今年地方政府发行新债券即将结束，如何进一步完善债券发行和使用管理也成为工作重点。”赵全厚说道。为加快地方政府专项债券的发行和使用，国务院常务会议确定了三项措施，包括明年提前发行部分新的额度和扩大使用范围，扩大专项债券作为项目资金的范围，加强项目管理。

会议明确表示，根据地方重大项目建设需要，明年将按照规定提前发放一些新的专项债务额度，以确保明年年初可以使用，并扩大使用范围，重点是铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施。城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利等生态环境保护项目，城市污水和垃圾处理，托幼、医疗、养老等职业教育和民生服务，冷链物流设施，水、电、热等。

“总的来说，今年的债务项目安排比去年开始得早，这有利于地方政府在稳定增长和妥善安排项目进度方面‘放心’。从概念上看，我们仍然坚持保持压力，所需的项目和合适的领域可以放开，杠杆应适当增加；坚决遏制不适当的行业和项目。”郑春荣分析道。

往年，地方政府债券的发行需要在每年3月全国人大确定债务限额后进行。此外，由于配额发放和预算调整程序，实际发放时间甚至更晚。为加快地方债券的发行和使用，2018年底，全国人大常委会决定授权国务院在2019年后一年新地方政府债务限额的60%以内提前发行下一年新地方政府债务限额。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

郑春荣表示，今年以来，由于提前放开债务额度，地方政府债券提前在1月份发行，前4个月的发债规模是去年同期的5倍多。金融支持的经济效应显著，下半年发债压力也有所减轻。

“今年，2020年专项债券新配额的部署将比去年提前启动，这将有利于专项债券项目的筹备，促进明年专项债券更快、更有效地发行和使用。”赵全厚说道。

中信证券明明债券研究团队也认为，2020年为重点项目建设提前发行部分地方债务额度表明该政策是有选择性的。地方政府专用债券作为积极融资的重要工具，将在支持基础设施投资和保障重点项目资金方面发挥作用。

特殊债务作为资本的范围已经扩大

今年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府发行专项债券和支持项目融资工作的通知》，完善了专项债券政策，提出了专项债券作为重大项目资本金、鼓励金融机构加大对基础设施项目融资支持等重要措施。关于专项债券占项目资本金一定比例的范围，上述通知规定，主要包括国家和地方公路支持的铁路和国道、支持国家重大战略推进的供电和供气项目。

“过去，特殊债券不能用作项目资本，许多项目在资本到位之前不能通过发行特殊债券融资。根据新规定，特殊债券可用于合格的重大项目资本，并可通过杠杆效应筹集更多的基础设施融资。”郑春荣表示，专项债务新规出台后，从实际角度看，以专项债务资金作为资本和配套融资的项目数量较少，对基础设施投资的拉动作用低于预期。

国务院常务会议提出扩大特种债券使用范围，并指定了一系列重点领域。同时，专项债务可以作为项目资本金范围，明确界定为满足上述重点投资的主要基础设施领域；以省为单位，用于项目资本金的专项债务资金规模约占全省专项债务规模的20%。

“通过特别债券筹集的资金范围已经扩大，财政杠杆在某些领域可以适当扩大。它不再需要预算资金作为资本，这可以更好地吸引社会资金，并帮助项目资金更快到位。”郑春荣分析道。

赵全厚还认为，在明确专项债券项目范围的基础上，进一步提出将专项债券资金作为项目资本金的定额比例，既方便地方政府实际操作，也有利于引发更大规模的投资。

在促进特种债券发行和使用的同时，严格管理和风险防范也非常重要。国务院常务会议要求加强项目管理，防止出现“半拖”项目；根据“资金随项目走”的要求，专项债务的金额倾向于手续完备、前期准备充分的项目。

今年一些省份的财务审计报告反映，一方面是资金短缺，另一方面是一些地区的债券基金闲置。郑春荣分析说，国务院常务会议明确的相关政策增加了项目资金筹集的针对性，加强了项目管理，有利于更好地利用资金，发挥资金的效益。

此外，国务院常务会议要求，专项债务资金不得用于土地储备和房地产相关领域、债务置换和完全商业化的工业项目。“这项规定将有助于优化明年专项债务资金的使用，并加强对基础设施专项债务的支持。”赵全厚说道。(记者曾金华)

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