地方财政应增强“造血”功能以应对压力

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■我们的记者刘辉

地方税体系建设不仅是税制改革的重要组成部分，也是构建与市场经济大局相适应的分税制、分级财政体系的一项关键系统工程。国务院发布了《实施大幅度减免税后调整中央与地方收入分配的改革推进方案》(以下简称《方案》)，鼓励地方政府培育和扩大经济发展的税源，增强地方财政的“造血”功能。

提高地方收入的比重

《规划》明确要求建立更加平衡合理的分享机制，稳步推进和完善地方税制改革。

华泰证券首席宏观分析师李超表示，该计划的总体原则是增加地方税收份额。虽然这只是开始，比例在初期可能不会增加很多，但在减税减费的压力和经济下行的压力下，方向是非常重要的。

在增值税方面，《建议》提出保持增值税收入的“五五分成”比例不变，即中央政府分担50%的增值税，地方政府根据纳税地点分担50%的增值税。为调整和完善增值税抵扣退税分担机制，地方抵扣退税分担部分(50%)将先从企业所在地的总负担(50%)调整为15%，其余35%由企业所在地临时支付，然后各地根据上一年度的增值税份额均衡分担。鉴于消费税，生产(进口)环节征收的部分现有消费税项目将逐步转回批发或零售环节进行征收，以扩大地方收入来源。

李超预测，未来将会有更多的改革措施来扩大地方收入的比重。分税制改革后，地方政府和中央政府的税收份额相对较低，地方政府的收入占了财权和行政权的不匹配，这可能会为隐性债务问题、对地方土地出让收入的过度依赖和房价过高留下隐患。此次改革旨在扩大地方政府的比重，预计将逐步解决这些问题，未来的改革措施将进一步丰富和完善。

李超说，要解决地方政府和中央政府财权和行政权不平等的问题，关键措施是建立和完善地方税收制度。《规划》还提出要及时调整和完善地方税制，培育和扩大地方税源，将一些条件成熟的中央税收作为地方收入，以增强地方应对较大的减税和减费的能力。目前，环境保护税已经实施，“预计今后将开征更多的地方税”。

鼓励企业扩大支出

中泰证券研究所高级经济学家杨昌表示，退税政策的调整将鼓励企业扩大支出。由于增值税的保留会占用企业资金，实施保留和退税的初衷是为了减少企业资金的占用，鼓励企业扩大再生产。因此，退税政策的调整将减少地方负担和中央政府承担部分退税额对企业资金的占用，这将促进企业进一步扩大支出和扩大再生产。

他表示，退税政策的调整将减轻地方负担，加剧地方分化。短期而言，退税压力较大的地区往往是总部较多的地区和扩大支出和再生产积极性较强的地区。这项政策的调整将带来更多的好处。

此外，消费税征收方式的转变是十八届三中全会的要求。《建议》提出“目前在生产(进口)环节征收的部分消费税项目将逐步转回批发或零售环节征收”；“首先，改革高端手表、贵重珠宝首饰、玉石等成熟项目，然后结合消费税立法，对其他符合条件的项目实施改革试点。”

杨昌说，党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出:“要调整消费税的征收范围、环节和税率，将高能耗、高污染产品和部分高端消费品纳入征收范围。”这次消费税调整是十八届三中全会要求的落地。

在他看来，消费税将导致行业进一步分化。消费税有许多项目，重点是烟草、酒精和石油。由于消费税项目的品牌控制力度不同，消费税征收的转移将导致行业的进一步分化。在生产、分配和消费三个环节中，品牌越强，越有能力控制增税金额的分配。

同时，消费税政策的调整将增加地方收入，提高地方征收能力。根据《建议》，“改革和调整的存量部分的基数由地方政府确定，增量部分原则上属于地方政府，以保证中央与地方之间现有财政结构的稳定”。杨昌表示，在生产环节增加消费税相对困难，而在批发环节，尤其是零售环节征收消费税相对困难。链接转移后，对本地收集和管理的要求将进一步提高。

地方收支修复后，将增强地方应对财政收支波动的能力。今年以来，地方财政压力相对较大，许多省、自治区、直辖市财政收入出现负增长，其中就有土地出让的影响。杨昌说，中央政府和地方政府之间的收入分配减轻了地方支出压力，增加了地方收入，缓解了地方财政压力，有利于地方政府应对财政收支波动，减少对房地产市场的依赖。

以广阔的视野看待地方税收制度

专家表示，要以服务大局的大视野来看待地方税体系的建设和完善，多方向、多层次地理解地方税体系。

华夏新供给经济研究所所长康佳认为，构建和完善地方税体系的目标不仅要着眼于稳定地方政府自身收入，还要重视对社会主体收入和行为的调控、引导和调节，还要考虑推进国家制度建设、机制创新等配套改革，从而有效提升国家权力体系的治理能力，为国家现代化赶超战略和“五位一体”的全面、协调、可持续发展服务。

地方税体系是包括地方税和共享税在内的各种税收的有机结合，可以为地方政府增加税收。地方税权不仅应包括选择税种和调整税率的权利，还应包括条件成熟时因地制宜的征税权。地方税制的完善应与非税收入等其他税费制度的改革相协调。