投资失败的政府引导基金是“坏孩子”吗

本篇文章2127字，读完约5分钟

编者按:政府引导基金是指由政府出资，吸引相关地方政府、金融投资机构和社会资本，以不盈利为目的，以股权或债权形式投资于风险投资机构或新设立的风险投资基金，以支持风险企业发展的专项基金。作为一种政策创新工具，政府引导基金通过推动社会资本和引导投资来支持创新和创业，在促进产业转型升级和实体经济发展方面发挥了巨大作用。

■我们的记者元泛

如何评价政府引导基金一直是一个有争议的话题。

“容错”应该尽早限制

“受托管理机构和基金管理团队按照产业政策导向和法律合规程序投资的项目，投资失败造成的损失应当予以豁免。”近日，四川省财政厅发布了《四川省产业发展投资引导基金绩效评估与管理暂行办法》(以下简称《办法》)，再次明确了产业发展投资引导基金的使用规则，明确了资金使用时符合“产业合规”和“程序合规”两个条件，即尽职调查和豁免。

在省级产业发展投资基金年度绩效评价和整体绩效评价中，《办法》对两大项目设定了较高的分值权重，即强调投资行业合规性的“政策目标”和强调投资程序合法合规性的“投资管理”，同时适当降低强调投资效果的“投资效益”的分值权重。

据四川省财政厅有关人士介绍，“行业合规”是指投资目标应符合基金对应的行业发展导向；“程序合规”是指在使用基金时，应遵守国家和省级及基金管理机构发布的有关基金使用的规定。

事实上，在四川省的提议之前，2018年6月，北京科创母公司基金明确表示:“建立容错机制，支持科技基金进行探索性创新，明确投资未达到预期效果或发生损失，严格遵循投资决策流程，如属不可抗力或无失职行为，将免除责任。”

国务院办公厅《关于推进第二批支持创新改革措施的通知》(以下简称《通知》)也是将政府引导资金“容错机制”提高到国家层面的体现。其中，在技术创新和金融创新方面，政府引导基金的表现是“促进政府股权基金投资种子和创业企业的容错机制，即在地方股权基金中设定不同的种子基金和创业投资基金容错率比例，促进种子基金和创业投资企业的早期发展。”

因此，明确提出容错机制是一个重要的思想和实践。《通知》强调，地方政府设置的容错机制应为“种子期和初创期企业容错机制”。然而，社会基金回避风险，追求利润，不愿意投资高风险的初创企业。为了弥补这一市场失灵，引导基金投资于处于萌芽和萌芽阶段的早期企业，应该是政府的初衷和使命。

国务院发展研究中心金融研究所证券研究室副主任、副研究员孙飞对《中国经济时报》记者表示:“在一定条件下免除尽职调查是一个很好的发展方向，只要尽职调查的条件设置得当。去年下半年以来，许多地方在引导资金方面进行了许多探索，尤其是在绩效评估方面。引入了许多规则，我认为有许多有益的探索。”

今年上半年，国务院发展研究中心的专家对国家政府引导基金进行了调查。孙飞说:“除了设置前提条件外，如何把握尽职和免责的程度非常重要，免责的责任有多大？是100%还是按一定比例？在调查中，一家省级引导基金的负责人表示，他们正在按照50%的比例探索豁免。与此同时，一些省份在调查中还提出了50%的豁免，即50%的投资项目损失率不能追究责任。那么，这个比例合理吗？在50%以内，全部免除责任，但不是51%？界限很难把握。”

孙飞建议在不同领域设置不同条件的尽职调查豁免，对于失败率高的新兴领域，可以给予更大的空空间和灵活性。

评估侧重于“指导”

在此前的调查中，记者发现，导致政府引导基金“睡眠”的重要原因之一是评估体系的不完善，导致政府引导基金经理“不敢投资”。

2008年10月，国务院办公厅发布了《关于规范创业投资引导基金设立和运作的指导意见》，提出将引导基金纳入公共财政资金绩效评估，即引导基金作为财政支出的一部分，也构成其绩效评估的一部分。这为推动风险投资政府引导基金管理规范化、提高运营绩效提供了思路。

但是，也有分析认为，我国公共财政支出绩效评价只注重其合法性和合规性，基本上忽略了财政支出的经济效应，这与政府引导基金的目标取向不一致，因此财政支出的评价方法不适合引导基金。

2015年11月，财政部颁布的《政府投资基金管理暂行办法》和2017年1月国家发展和改革委员会颁布的《政府投资产业基金管理暂行办法》都对政府引导基金的“筹集、投资、管理和退出”步骤做出了详细规定。明确重点支持对创新型企业、中小企业、产业升级和公共服务的投资，并引入负面清单管理，明确指出可能不从事的业务范围，并指出它可以造福社会，但不能承诺最低收入。此外，要求各级地方政府每年对政府引导型风险投资基金的运行绩效进行评估，并根据评估结果修改和完善管理措施。NDRC文件还规定了建立信用评估和绩效评估体系的细则。

目前，还没有成熟的、可操作的政府引导基金绩效评价指标体系，建立政府引导基金长期稳定发展的评价体系势在必行。

根据记者对目前各省、自治区、直辖市指导性资金的回顾，在监督管理环节中对绩效评价的描述是:“监督和绩效考核，审计部门对指导性资金进行审计。”显然，这种规范不符合国家发展政府指导基金的宗旨。

政府引导基金应该“不以盈利为目的”。因此，在评价基金效果时，应增加对基金明显盈利效果的容忍度，政府引导基金对整个区域产业发展的引导效益和成果应成为评价的重点。