铁路可持续发展须明确央地事权与支出责任

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铁路行政权力和支出责任的划分必须实现机制设计所要求的激励相容和有效信息的原则，促进各级责任政府体系的建立。有效的责任关系是通过权力关系的调整来释放的。特别是公共权力关系的配置必须不断走向合理的支出分担框架，改变单纯由政府驱动的发展模式，真正引入市场机制，形成现代铁路治理模式。

■荣朝河

明确中央政府的权力和支出责任是国家治理现代化的要求

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在深化财税体制改革的声明中，提出要“建立权责一致的体制”，希望通过理顺中央与地方的权责关系，调整中央与地方的财政分配关系，提高财政效率，防范系统性风险。为贯彻落实十一届三中全会精神，国务院在2016年《关于推进中央与地方财政收支责任分工改革的指导意见》中明确提出，合理划分财政收支责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代金融体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。中国共产党第十九次全国代表大会报告要求“加快建立现代金融体系，建立权责明确、财力协调、区域平衡的中央与地方金融关系。”

事权是第一级政府在其管辖范围内为公民提供公共服务的职责；财权是政府为履行公共服务职能而筹集财政资金的权利，包括征税权、收费权、资产返还权和债权发行权；财政资源是政府为履行其公共服务职能而拥有的可支配的财政资金，一般等于财政权力所获得的收入加上本级政府的转移支付；支出责任是政府履行财政权力的支出义务和保障。如何构建一个与行政权力和财政支出责任相适应的财政体制，厘清行政权力与财政权力、财政资源与财政支出责任的关系，已成为当前政府间财政关系研究的重要课题，也是包括铁路在内的交通运输业长期可持续发展的基础，是推进铁路领域法治和现代治理的必然任务。

国务院《关于改革财政分权与支出责任划分的指导意见》提出的原则包括:体现基本公共服务的受益范围；兼顾政府职能和行政效率；实现权利、责任和利益的统一；鼓励地方政府积极行动；使支出责任与财务权力相一致。文件主张，中央政府负责体现国家主权、维护统一市场、惠及全国的基本公共服务，地方政府负责区域基本公共服务，中央政府和地方政府共同负责省际基本公共服务。十八届三中全会决定，国防、外交、国家安全、统一市场规则和管理为中央权力，重大跨地区工程建设和维护以及部分社会保障事务为中央和地方共同权力。

鉴于现阶段中央与地方财政联合权力过大且不规范，国务院要求减少和规范中央与地方财政联合权力。但是，它明确指出，考虑到中国人口多、民族多、地域广、发展不平衡以及经济社会发展的阶段性要求，必须充分发挥中央政府在保障公民基本权利和提供基本公共服务方面的作用。因此，与成熟的市场经济国家相比，中央和地方政府应该有更多的联合财权。要求跨省市的重大基础设施项目建设，连同教育、科技、养老保险、基本医疗、就业、粮食安全、环境保护和治理，逐步确定为中央和地方政府的共同财政责任，明确各承担主体的责任。国家已安排制定一项改革计划，在具体的基本公共服务领域划分中央和地方的共同财权和支出责任。

我国历史上铁路权责关系的变化

自20世纪80年代以来，中国最早的铁路建设需要清政府的批准。但是，当时除了少数自办铁路外，外资修建的大部分铁路的经营权都属于外方，中方只有在偿还债务后才能收回和管理。清政府权力不完全的铁路事务，先后由首相府海军事务署、首相府外交事务署、矿业与铁路总局和商务部管理，自1906年起，隶属于新成立的邮政与通讯处。起初，邮政部门只管理四条铁路，即沪宁、郑泰、道情和边罗，后来逐渐增加了韩晶、景丰、九广、张静、金浦和机场的线路。

十几个省已经被批准开通政府运营、商业运营或合资运营的铁路。然而，他们自己的铁路在一开始并不成功。由于资金的严重短缺和沉重的债务负担，清政府试图推行铁路国有化，这引起了各地的护路运动，并引发了清朝的崩溃。民国以后，许多省同意北洋政府交通部以购股承债的方式实现国有铁路，国家铁路格局开始形成。从1928年到1938年，铁道部一度成立。然而，由于长期战争和军阀割据，铁路网发展缓慢，在一定程度上处于分裂状态。后来，各省自行修建了一些铁路，山西和云南甚至采用了不同的窄轨轨距，这反映出中央政府的铁路权威薄弱。

随着解放战争的进程，新中国迅速统一了海关内外的铁路，成立了中央人民政府军事委员会和铁道部，并根据特定时期铁路网互联互通的要求，一度接管了全国铁路。在经济发展水平低、经济实力有限的情况下，国家大力发展铁路网，特别是铁路开始覆盖西南和西北地区。铁路里程从1949年的21800公里增加到1958年的30200公里和1978年的51700公里。国家铁路一直是铁路网的主体和骨干。大跃进期间和之后，国家鼓励修建地方铁路，各省修建并运营了数千公里的铁路。但是，当时地方铁路的建设和运营基本上体现为地方权力，代表国家铁路的铁道部一般只提供技术和部分物资支持。

改革开放前，当时的经济实力和体制障碍限制了铁路建设的规模。由于一些省和地区位于全国铁路网的边缘，在铁路规划和建设中很难得到足够的重视，地方政府无权修建干线铁路，只能被动地等待很长时间。然而，一些地方铁路的技术标准较低，在与国家铁路交换客货流方面存在障碍，导致运营条件和效益不尽人意，一些地方铁路被国家铁路接管。因此，长期以来，铁路建设滞后，债务众多，不能满足各地铁路的需求，制约了社会经济的发展。从目前来看，铁路权力的设置在一定程度上阻碍了当时铁路行业的发展。

改革开放后铁路权力关系的新变化

20世纪80年代，两广分别在南防和三毛铁路建设中积极尝试与铁道部合作合资的模式，其他地方纷纷效仿，中央合资铁路开始发展。1992年，国务院在《关于开展中央与地方合资铁路建设意见的通知》中指出，铁路建设是中央与地方、国家与企业的共同事业；合资铁路建设应贯彻“统筹规划、条块分割、分级负责、联合建设”的方针；合资铁路建设应服从国家统一的路网布局，并纳入国家基本建设计划；跨地区、跨区域的铁路干线和重要铁路支线可以由铁道部与地方政府、企业和其他投资单位共同投资、建设和运营。合资铁路体现了中央和地方政府的共同权力，应该是对传统国家铁路和地方铁路建设和管理体制的突破。先后在大成、广达、广梅山、韩吉、河九、石场、衡南、金文、吉通、北江和粤海铁路建成。

2004年国家颁布《中长期铁路网规划》后，原铁道部与各省、自治区、直辖市签署了部级和省级协议，并在项目规划建设、投资比例、征地等重要事项上进行了明确合作。合资铁路建设也从主要的地方线路扩展到几乎所有新建干线，并推动了2008年国家对中长期铁路网规划的修订，甚至支持了高速铁路的发展，这在很大程度上引起了全世界的关注。然而，一方面，铁道部利用部省之间的协议动员地方政府积极参与铁路建设，同时又采取了模糊公权的方法。曾经，它要求所有合资铁路由中铁控股，并通过注入资产获得了许多由地方政府主导的铁路控制权。随后，它强迫合资铁路接受中国铁路的运输委托，并将合资铁路纳入中国铁路系统的运营管理体系。在很大程度上，它实际上剥夺了地方政府应有的铁路权力。

2011年后，由于债务负担沉重，原铁道部及其继任者中国铁路总公司逐渐放弃了持有所有铁路建设项目的意向，希望减少甚至放弃对地方铁路项目的投资，转而要求地方政府承担更多的投资责任。截至2017年底，中国共有220家合资铁路公司，包括180家国有铁路控股公司；合资铁路总里程约7.8万公里，其中已投入运营近5万公里，占全国铁路总运营里程的近40%；2017年，中铁控股合资铁路完成的客运量和货运量也分别占全路客运量和货运量的40%和19%。随着更多的新线投入运营，合资铁路在国家铁路中的比例将进一步提高。

总的来说，中国铁路权力关系的变化经历了几个不同的阶段:在铁路网建设初期，权力关系相对混乱，尤其是中央权力关系薄弱；新中国国家铁路网形成期间，中央集权统一的铁路中央权力确立，地方权力削弱；近十年来，在铁路网加速扩张时期，合资铁路充分调动了地方政府的建设积极性，但权责关系模糊，责任制度缺失；在未来铁路可持续发展时期，需要建立权责明确的权责体系。中央和地方政府在铁路共同权责中承担的出资责任应当合理，其他权责应当适当梳理和规范。

当前铁路权责关系存在的问题

近年来，我国铁路建设取得了巨大成就，这与调整铁路权力关系以激发各方积极性密切相关。铁路投资建设中所有制结构的变化在一定程度上反映了不同阶段对铁路权力概念的认知程度和博弈结果。合资铁路调动了中央和地方政府的积极性，打破了多年来我国铁路建设投资主体单一的局面。因此，可以说，中国铁路的建设成就，离不开铁路领域的联合力量的努力。但是，在铁路发展中，由于权责界定不清，各地竞相争夺马超标准高铁项目，铁路债务和补贴责任制度缺失，地方政府对铁路经营权的剥夺也十分明显。

铁路发展的实践先于包括权责在内的相关制度建设和理论解释，权责划分不规范也导致铁路发展不充分、不平衡、不协调、不可持续。有必要总结这方面的经验教训。目前，我国铁路事权划分存在责任主体不清、中央事权不实、事权模糊、热衷于高标准铁路建设的地方政府缺乏铁路管理和服务、地方支出责任压力迫在眉睫、国家铁路行业行政垄断侵蚀地方事权、铁路债务威胁财政金融安全等问题。由于缺乏国家权力的规范框架、经济增长的新动能以及市场和社会的和谐有序支持，现有的权力和政策体系无法保证行业的可持续发展，也无法启动有效的自我矫正机制。

近年来，中国铁路暴露出严重的债务风险和其他问题。主要原因包括权责划分没有得到足够的重视。铁路是一个消耗大量社会和经济资源的领域。铁路权力不清造成了铁路建设投融资和不同政府主体经营责任承担的各种错位、缺位和越位，本应引起重视的重大改革没有得到推进。目前，各地都有发展铁路的强烈意愿。划分铁路的事权和支出责任，不仅对于继续保护和发挥各地各方面的积极性，而且对于高质量的可持续发展都是非常重要的。权责划分应有利于深化铁路改革，纠正已经发生或将来可能发生的偏差。

铁路权责匹配的方向

(1)坚持铁路市场化改革的方向

铁路具有一定的公共福利，表现为正外部性，但铁路本质上也是一个市场化的领域，也是一个必须遵守市场经济规律的行业。铁路权力的划分必须更有利于在政府和市场之间形成合理的边界。近年来，认为铁路可以脱离市场经济的观点有所抬头，一些明显违反经济规律的倾向需要纠正。新一轮的铁路权力划分应以市场化为基础，这只能使政府发挥更好的作用，而不是取代市场，因为市场必须发挥决定性作用。如何确定政府职能与市场的合理界限是一个行业健康发展的关键因素。政府干预市场应该有一定的界限:只有当市场确实失灵时，政府才有必要干预。同时，要防范政府过度使用审批权力和政府失灵的发生。

(二)控制和化解铁路债务风险

铁路是国家重要的基础设施，提高行业的财务效益是政府的重要职责之一，也是非常重要的铁路政策目标。虽然大规模铁路投资可以在一定程度上促进国民经济的增长，但我们应该警惕铁路投资收益的明显下降甚至负值。各国铁路的经验表明，过度投资导致的运力过剩对铁路行业有很大的负面影响。如果铁路公司现有的巨额债务和经营亏损继续大幅增加，以及地方政府的铁路建设债务和经营亏损，或者两者同时发生，将加剧地方乃至整个系统性金融风险。铁路发展模式必须从以政府规划和高杠杆债务为主要驱动力转变为以市场和政府相结合、中央政府职责明确、资本周转均衡为特征的新驱动力，不能再依靠高杠杆债务进行建设。

(3)建立分类铁路运营补贴制度

大规模建设后，相当一部分铁路项目将遭受损失，需要财政补贴，中国铁路能否长期持续运营将面临巨大考验。与建设期的辉煌成就相比，铁路的长期亏损运营无疑将对各级政府提出更严峻的挑战，这无疑将真正考验政府机构的责任和治理水平。铁路的公益性铁路和公益性运输在一定程度上是存在的，但公益性不能用来掩盖所有与铁路损失相关的问题。此外，巨额补贴造成巨大的财政扭曲，这将大大增加相应的寻租机会。因此，有必要建立基于公开透明原则的铁路分类债务结算和运营补贴制度，以规范的权责和支出责任有效克服投资决策失误、运营低效和制度落后，尽可能避免弱化预算约束和寻租锁定。

(四)构建铁路可持续发展的金融保障体系

目前，帮助铁路进入可持续发展轨道的主要困难在于落实中央财政出资责任。与持续十多年的超大型铁路建设相比，我国的财政支持和保障严重不足。中央预算中最大的投资是每年约500亿元的铁路建设基金，但除了铁总是需要用来偿还本金和利息的那部分外，基金中真正能用作投资的所剩无几；其他预算中很大一部分小型铁路建设投资是提供给地方政府的。因此，中央铁路投资的主要来源是依靠发行铁债券和银行贷款。在过去10年的大部分时间里，铁债券的总发行量超过了2000亿元，其中包括通过发行债券支付的项目资金。每年新增贷款4000-7000亿元，国家信贷成为铁债总量超标的主要原因。

财政资金对铁路建设和运营的支持和保障需要通过顶层设计来解决。理想的思路应该是在综合运输体系框架下，统筹国家对各种运输方式的财政政策，加强财政保障。然而，目前，交通运输部仅有权协调公路和水运领域的财政资金。在一定程度上，这两种交通方式的中央权力和支出责任之间缺乏合理的匹配。此外，还面临着车辆购置税退化、燃油税转移支付分配使用不合理、专项资金收缩、累积巨额债务风险加剧等一系列严峻挑战。要把铁路改革纳入进一步深化综合运输体制和机制改革的轨道，从总体设计上切实稳定足够规模的财力，推进包括铁路在内的交通领域权责发生制建设。

(5)明确并充分发挥地方政府的铁路权力

地方政府在包括高铁在内的中国新一轮铁路建设中发挥了重要作用，铁路的长期可持续发展仍然离不开地方政府的努力。要实现这一目标，显然有必要明确地方政府在铁路领域应该拥有的权力和责任(包括共同的权力和责任)，而不仅仅是要求地方政府承担铁路建设支出和运营亏损补贴的责任，因此铁路的权力和责任问题不能仅仅在“财政权力和责任”的层面上解决。这在铁路行业的现代治理中起着非常重要的作用，合理的分权是依法治国的应有之义。许多省份近期都调整了铁路建设和发展思路，并结合地方债务管理，明确了地方政府的铁路权力，包括必要的地方行政立法权和铁路领域的执法权，这更有利于其真正承担责任。对于地方政府控制的铁路项目，要尽快实现省级政府主导的建设和运营，克服铁路分类规划、项目建设和验收、与国家铁路接轨、强制委托运营等不合理的规定，包括追求过高的技术标准。

铁路干线公共权力的实施主体

有人建议将“国家渠道”列为中央财政主管部门，但本文认为，如果国家渠道的概念界定不清，其权限的划分将与党的十八届三中全会确定的原则相冲突，在实践中也会给交通领域的事权清理和支出责任划分工作带来一些混乱和困难。走廊中有许多服务对象和商业实体，越高层的走廊覆盖越多不同层次的交通设施和服务，越重要的走廊聚集越多的交通资源和活动。从这个角度来看，很难划定属于中央当局的专属国家频道。

干线铁路也考虑到国家和地方的利益，因此很难将铁路设施和运营服务与专属中央权力分开。这应该是中国铁路能够通过与沿线地方政府合资快速建设多条干线铁路的原因。铁路干线在很大程度上属于十八届三中全会决定中提到的跨地区重大工程，其建设和维护应由中央和地方共同负责。有必要尽快明确各条干线铁路的共同权力属性，确定支出责任比例。在地方政府难以承担支出责任的特殊情况下，如川藏铁路等项目的建设和运营，中央政府可以在中央分担的基础上进一步补贴地方支出，甚至实行全额补贴。

实施主体对于铁路权责的合理划分和实施至关重要。中央权力可以由中央政府自行实施，包括设立专门的中央权力实施机构，或者通过中央专项转移支付委托地方实施；承担共同权力的方式可分为中央与地方联合执行和委托地方执行。在一定程度上，实施主体的定位和功能反过来又会影响权力的运行效率。

与中国公路权力从来没有一个中央执行主体的事实不同，以前的铁道部和后来的中国铁路总公司在很大程度上被视为代表中央政府的执行主体。最近，它们的名称已从“中国铁路总公司”改为“中国铁路集团”，这可能包含了突出它们作为铁路中央权力执行主体的地位的意图。然而，我们认为，随着铁路建设与运营权力和支出责任之间关系的变化，传统国家铁路的职能在本质上已经发生了变化。

在合资铁路出现之前，原铁道部无疑是中央在铁路领域的主要代表和实施主体；合资铁路出现后，铁道部和中国铁路总公司接受地方政府的委托，成为相关共同权力的实施者。目前，中铁集团仍是名义上隶属于财政部的国有独资公司，但就其总资产而言，已经包括了大量其他投资者，尤其是地方政府。根据强调所有利益相关者的现代企业制度，很明显，中铁集团不能只考虑中央政府的利益。

虽然国家铁路系统主要负责干线铁路的建设和运营，但它也与许多区域铁路和城市铁路服务兼容，这是由铁路行业的技术和经济特点决定的。也就是说，铁总目前的职能不仅包括中央政府委托的职能，还包括普通政府和地方政府委托的职能。有必要澄清和制度化的变化带来的建立铁路联合权力，中铁集团必须忠实履行各级客户的委托。

合理的权责划分对铁路的持续高质量发展具有重要意义。2013年，国家铁路局分离，交通部和国家铁路局本应成为铁路领域中央权力机构行业管理的主要代表。然而，目前铁路权力划分的状况导致交通部和国家铁路局的行政地位过于薄弱。目前，国家铁路系统本质上仍是一个典型的行业行政垄断组织，许多以企业为政府代理人的不规范异化和越权行为产生了相当恶劣的负面后果，甚至包括对地方政府本应拥有的铁路权力的干涉和侵犯，这是下一次权力和支出责任改革中需要认真解决的问题。

铁路发展已经从依靠模糊权力调动地方建设积极性的阶段，发展到需要合理划分中央政府事权和支出责任以确保铁路可持续发展的重要新时期。铁路行政权力和支出责任的划分必须实现机制设计所要求的激励相容和有效信息的原则，促进各级责任政府体系的建立。为了通过权责调整释放有效的责任关系，特别是共同权责的分配，必须不断走向合理的支出分担框架，改变单纯由政府驱动的发展模式，真正引入市场机制，形成现代铁路治理模式。在修订和制定相关法律法规时，应考虑铁路事权和支出责任的界定，同时强化交通运输部、国家铁路局等行政管理部门的职责和权限。

(作者是北京交通大学经济与管理学院教授)