盘和林：“撤镇设市” 解开城市发展自主权的禁锢

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近日，浙江省温州市苍南县“龙岗镇”正式升格为“县级龙岗市”。龙岗市没有乡镇街道，由浙江省直接管辖，由温州市主办。这意味着，在2017年重启“撤县建市”后，长期争论的“撤镇建市”终于拉开了序幕。

事实上，从乡镇到县级市，不仅是行政级别的提升，也是从“乡”到“市”的飞跃，这标志着中心乡镇和中心城市管理权限的变化和城市格局的巨大变化。

乡镇级城市在中国并不是一个陌生的概念，但在中国新型城镇化的后半期，城镇化的中心已经从“中小城镇”转变为“中心城市、大都市圈和城市群”，而“撤镇建市”具有新的改革意义和现实意义。

根据中国城市改革与发展研究中心的分析，目前我所在的27个城镇中，大部分都是特大城镇，这意味着人口多、财政收入高、工业产值大。以苍南县龙岗市为例，其常住人口早在2011年就达到了39.6万人，达到了我国I型小城市的标准，这使得镇一级的行政架构与城市发展规划和管理不相匹配，这也是龙岗镇率先从城镇升级为城市的重要原因之一。

在目前的行政体制下，镇一级拥有的职权相对有限，大多数行政权力主要集中在县市两级。通过“撤镇建市”，行政权力、财政权力、土地保护等权力可以下放，使大城镇在城市规划、产业升级和体制改革等方面实现重大突破。

“撤镇建市”下放财权和行政权，不仅解决了后半程城市化的困难，也解决了地方资本与土地利益的纠纷。然而，应该指出，这背后更大的意义在于经济增长新活力的涌入。由于“小马拉车”，与城市相比，这些大城镇大多处于欠发达状态，而基础设施等城市的开发建设并不饱和。从这个角度看，产业集聚和房地产开发是不够的，因此城市行政等级升级带来的要素集聚和产业发展可以进一步促进行政区域的经济增长和劳动力就业。

但是，必须提到的是，尽管由于人口、金融和产业等因素，“撤镇建市”是合理和必要的，但“撤镇建市”的城市化绝不应该是盲目扩大城市规模或在工业建设下仅改变农民户籍的伪城市化。相反，正因为进入了城市化建设的后半期，我们才需要更加关注城市化的真实性和现实意义。

因此，多层次、多模式并存的渐进式建城体制可以在一定程度上减少伪城市化的发生，如采取三种模式的渐进式转变:撤县建市、撤镇建市和县辖市。但是，必须提到的是，这种渐进的“权力扩张”模式必须建立在不限制城市发展的前提下，这不仅需要统一标准的政策定义，还需要根据实际情况进一步判断。

以温州龙岗扩权改革为例，2009年，龙岗作为试点，扩大了土地使用权、财务控制权、行政审批权和事务管理权。两年后，进一步探索了土地权、财权和事权的相关配套政策。然而，这种权力的扩张并没有让龙岗镇形成稳定的自治机制，也不能从根本上解决龙岗镇的城市发展问题。如今，龙岗通过“退镇立市”明确了相关的权责

国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》提出“稳步增加一批中小城市，在非县级政府驻地城镇中实施城市建设”。可见，我国正在全国范围内深化新型城镇化，“撤镇建市”的速度有望加快，新型城镇化下半期新的经济增长点正在形成，这对当前中国经济增长活力的恢复具有重要的现实意义。从这个角度看，“撤镇建市”仍在继续。